ProcCivile

L’articolo 1, comma 435, della legge 27 dicembre 2019 n. 160 nell’abrogare l’articolo 5 e sostituire il Capo II (articoli 6, 7 e 8) D.Lgs. 25 luglio 2006 n. 240 ha fatto “riemergere” il problema della “gestione/direzione” degli uffici giudiziari.

Le modifiche operate rispondono [1] al “fine di garantire la realizzazione di interventi straordinari per la funzionalità dell’organizzazione giudiziaria anche in conseguenza del trasferimento delle competenze di cui all’articolo 1, comma 526 della legge 23 dicembre 2014 n. 190”.[2]

Per il disposto normativo [comma 435 della legge di stabilità 2020], vengono soppressi i richiami, nel D.Lgs. 25 luglio 2006 n. 240, a figure mai entrate in vigore e, nello specifico, quelle di direttore generale regionale o interregionale competente [3], direttore generale o interregionale e al direttore tecnico per i distretti di Roma, Milano, Napoli e Palermo [4]e abrogato l’intero articolo 5 [5].

Riscritto, ed è quello che qui ci interessa, l’intero Capo II - articolazioni decentrate del Ministero della Giustizia - articoli 6,7 e 8 del decreto legislativo 25 luglio 2006 n. 240.

Nell’ambito degli interventi straordinari per la funzionalità dell’organizzazione giudiziaria[6]è incontestabile che [al momento sulla carta] la nuova normativa vada ad incidere su attività e compiti della categoria della dirigenza amministrativa degli Uffici giudiziari con definitivo riconoscimento di attribuzioni, funzioni e competenze, sebbene il passato scoraggi facili ottimismi.

La normativa in oggetto viene (andrebbe) ad incidere sul delicato problema della direzione degli uffici giudiziari che ha visto, e vede, la “coabitazione” tra il magistrato capo dell’ufficio e il dirigente amministrativo.

Coabitazione che, per anni, ha portato, erroneamente [7], a parlare di “doppia dirigenza” [8], e trovava soluzione nella competenzadel “magistrato dirigente dell’ufficio tutto quello che riguarda la giurisdizione in senso proprio “e nella competenza del “funzionario dirigente tutto quanto riguarda la gestione del personale amministrativo e l’amministrazione dei mezzi e presidi strumentali.” [9]

Tali distinzioni di compiti e funzioni sembravano avere trovato definitiva “cristallizzazione” negli articoli 1 e 2 del D.Lgs. 25 luglio 2006 n. 240[10] sulla “individuazione delle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uffici giudiziari”.

Articolo 1 che attribuisce “al magistrato capo dell'ufficio giudiziario la titolarità e la rappresentanza dell'ufficio, nei rapporti con enti istituzionali e con i rappresentanti degli altri uffici giudiziari, nonché la competenza ad adottare i provvedimenti necessari per l'organizzazione dell'attività giudiziaria e, comunque, concernenti la gestione del personale di magistratura ed il suo stato giuridico.”

Con l’articolo 2, viene attribuita al Dirigente Amministrativo la “responsabilità della gestione del personale amministrativo, da attuare in coerenza con gli indirizzi del magistrato capo dell'ufficio[11]e con il programma annuale delle attività di cui all'articolo 4.” nonché il potere disciplinare nei confronti del personale amministrativo [12].

Punto qualificante del decreto legislativo 240/2006, vero punto di rottura con il passato gestionale degli uffici giudiziari, doveva essere quanto previsto dal successivo articolo 3 relativo alla “gestione delle risorse finanziarie e strumentali” che si concretizzava, articolo 3 comma 2, con la competenza, del dirigente amministrativo “ad adottare atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, anche nel caso in cui comportino oneri di spesa, nei limiti individuati dal provvedimento di assegnazione delle risorse di cui al comma 1” e con la nomina, del Dirigente Amministrativo, articolo 3 comma 3,a Funzionario delegato [13].

Un decreto legislativo “rispondente ad equilibri costituzionalmente garantiti”.

La Costituzione italiana “prevede una netta separazione tra i poteri dello Stato”, in particolare, “alla magistratura spetta l'esercizio della funzione giurisdizionale, mentre al potere esecutivo, che esercita la funzione amministrativa, spetta la predisposizione di tutto quanto necessario perché la funzione giudiziaria possa essere esercitata efficacemente”. [14]

Tale principio costituzionale trova (troverebbe) “una, alquanto, anomala” applicazione relativamente alle nomine dei vertici gestionali nel Dicastero della Giustizia [15].

Inutile evidenziare che quanto previsto dal citato decreto legislativo 240/2006 è rimasto lettera morta, con eccezione della nomina di Funzionario Delegato [16], con assegnazione di specifici capitoli di spesa, anch’essa in “coabitazione” considerato che anche il magistrato capo dell’Ufficio è, se pur per altri capitoli di spesa, Funzionario Delegato.

Riportiamo, condividendolo, quanto asserito dall’Associazione Dirigenti Giustizia [17]: “Il permanere delle funzioni di funzionario delegato dei capi degli Uffici Distrettuali per una serie di capitoli di spesa non è coerente con il disposto di cui all’art. 3 comma 3 del D.Lgs. 240 del 2006.

Questa norma affida le funzioni di funzionario delegato al dirigente amministrativo”.

Sostanzialmente annullato il potere disciplinare [18] e mai attuata la competenza “ad adottare atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, anche nel caso in cui comportino oneri di spesa”.

Infattiil Ministero delega per la stipula dei contratti il magistrato capo dell’ufficio relegando, in alcuni casi, il Dirigente amministrativo al secondario compito di Responsabile Unico del procedimento [19].

L’istituzione, ex D. P.R.18 agosto 2015 n. 133 [20], delle Conferenze Permanenti che hanno sostituito le Commissioni di manutenzione nella gestione spese di funzionamento degli uffici giudiziari a seguito del passaggio di competenza dai Comuni al Ministero della Giustizia ha determinato altre criticità nell’ambito della materiale gestione delle spese.

Con la “particolarità” che un componente la Conferenza stessa, con diritto di voto, il Dirigente amministrativo, deve, riferire non alla Conferenza stessa ma “al presidente della conferenza permanente sugli esiti delle attività di cui alle lettere a) e b)” [ cfr = articolo 3 punto 5 lettera c) d.P.R. 133/2015] laddovele attività di cui alla richiamata lettera b), su cui si dovrebbe riferire rientrerebbero nelle competenze esclusive del Dirigente amministrativo ex articolo 3 decreto legislativo 240/2006.

Anche la gestione del personale ha subito pesanti limitazioni.

Per il Decreto Ministro Giustizia 01/10/2015 [21] attuativo dell’Ufficio del processo, articolo 2 punto 1, “Il dirigente amministrativo adotta le misure di gestione del personale di cancelleria coerenti con le determinazioni del capo dell'ufficio “salvo poi statuire, articolo 2 punto 4, che “Il coordinamento e il controllo delle strutture organizzative di cui al comma 1 sono esercitati dai presidenti di sezione, o dai giudici delegati allo svolgimento dei predetti compiti “.

Dell’Ufficio del processo fa parte “oltre che i giudici ausiliari o i giudici onorari di tribunale o coloro che svolgono lo stage di cui all'art. 73 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69..” anche “il personale di cancelleria” il cui coordinamento e controllo è ( sarebbe), per legge, di esclusiva competenza del Dirigente amministrativo..

Il 31 luglio 2019, l'Associazione Dirigenti Giustizia scrive [22] al Ministro della Giustizia: “da alcuni anni, a partire dalla scorsa legislatura, sono stati attuati una serie di interventi, normativi e gestionali, finalizzati a ridimensionare -quando non completamente escludere- la presenza e il ruolo della Dirigenza dello Stato nel Ministero della Giustizia.

Ne citiamo soltanto i più rilevanti: esclusione dei Dirigenti informatici dalla DGSIA e conferimento del 100% degli incarichi a funzionari, utilizzando in maniera sistematica una facoltà prevista dalla vigente normativa per casi residuali ed eccezionali; assegnazione al magistrato capo ufficio, nell'ambito del D.M sul c.d. Ufficio per il Processo, del potere di "articolarne” la composizione (esautorando il dirigente amministrativo dalla competenza, attribuita da norma primaria, di gestire pienamente il personale); assegnazione al Presidente del Tribunale, e non al Dirigente Amministrativo del medesimo ufficio, della gestione del personale degli Uffici del Giudice di Pace del Circondario; mancato coinvolgimento dei Dirigenti amministrativi in molte delle riunioni che hanno trattato questioni gestionali.

Da ultimo, quanti di noi stanno partecipando ai lavori del tavolo tecnico presso il DOG sulle spese di funzionamento e di edilizia giudiziaria hanno potuto constatare il riemergere di istanze tese a deresponsabilizzare e a svilire il ruolo della Dirigenza nel Ministero della Giustizia.”

Una situazione, quella sopra descritta, che ha, di fatto, “generato” una “categoria dirigenziale anomala” nel comparto giustizia e nel panorama della dirigenza pubblica in generale.

Tale anomalia deriva nelle limitazioni alle funzioni giustificate dall’operare in Uffici la cui primaria attività è diretta a garantire il supporto alle funzioni giurisdizionali.

Ci troviamo, quindi, a prescindere dell’esistenza del decreto legislativo 240/2006, in una situazione che mantiene, di fatto, in vigore l’articolo 37 del D.P.R. 30 giugno 1972 confermando che “nulla è innovato alle disposizioni che attribuiscono la dirigenza degli organi ed uffici giudiziari ai magistrati”.

La novità, in legge di stabilità anno 2020, sembrerebbe [23] prendere “le mosse da un documento sottoscritto da molti presidenti di tribunale e inviato al CSM, al Ministero della Giustizia e alla ANM a febbraio/ marzo 2019” e, nascere, dal tavolo di confronto promosso dal Ministero della giustizia al quale “hanno partecipato alcuni Presidenti di Corte, alcuni Procuratori Generali e alcuni Dirigenti amministrativi”.

Novità che porta all’istituzione di organi periferici di livello dirigenziale con i quali il Ministero esercita [dovrebbe esercitare, il condizionale è d’obbligo] le funzioni e i compiti in materia di organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.

Appare chiaro, dal combinato disposto dei nuovi articoli 6 e 8 del decreto legislativo 240/2006 per come modificati dalla normativa in commento, che gli organi periferici di livello dirigenziale sono identificati [cfr = articolo 8] nella dirigenza amministrativa. [24]

La novità normativa in commento non deve avere soddisfatto i c.d. primi promotori della stessa che lamentano [25] la mancata e preventiva acquisizione di parere da parte del Consiglio Superiore della Magistratura ai sensi dell’articolo 10, comma terzo, legge 195/1958 [26]e, cosa che sembrerebbe importante per i detti primi promotori, avere il Legislatore accantonato il problema dei rapporti tra capo dell’ufficio giudiziario e dirigente amministrativo.

Dai primi commenti alla modifica, se pur in attesa di un (necessario) intervento chiarificatore ministeriale sulla portata della novità normativa, il problema che sembra (sembrerebbe) essenziale non affrontare è quello della “possibilità di esercitare sul dirigente amministrativo una forma di controllo costante, cioè nel corso dell’anno e non solo a valle, al momento della valutazione dei risultati conseguiti dal dirigente amministrativo”.

Rappresentandosi, strumentalmente, ancora una volta una categoria, quella dei Dirigenti amministrativi, con limitata capacità di agire e necessitata di una costante vigilanza, controllo e indirizzi.

E fuori dubbio, come ebbe modo di ribadire con riferimento ai rapporti tra magistrato capo dell’ufficio e Dirigente amministrativo, l’Associazione Nazionale Magistrati nel comunicato del 18 maggio 2019, ritenere necessaria una pronta soluzione alle “incertezze interpretative … nel rapporto tra le due dirigenze, rapporto che va improntato, pur in difetto di vincolo di gerarchia, al prevalente rilievo delle esigenze dell’attività giudiziaria rispetto alle quali quella amministrativa è di supporto”.

Ma l’attività di supporto alla giurisdizione non deve, ne può arbitrariamente, essere motivazione di limitazioni di attribuzioni e competenze di organi amministrativi.

Inoltre, sempre a fronte delle novità normative in oggetto, la prima domanda da farsi non è, come è stato fatto [27], “in quali casi il magistrato capo Ufficio può chiedere al Ministero intervento in via sostitutiva e nei casi più gravi, la revoca del dirigente.” [28]

Importante sarebbe adoperarsi per la costruzione di un rapporto che trovi (o troverebbe) soluzione non in inesistenti rapporti gerarchici (inesistenti in diritto ma, purtroppo, esistenti di fatto ed emergenti nel caso di contrasti tra magistrati capo dell’ufficio e dirigente [29]) ma su una chiara e definitiva distinzione di ruoli, competenze, funzioni e soprattutto responsabilità.

Sostenere il contrario vuole dire non volere, aprioristicamente, negli Uffici giudiziari, Ministero compreso, una classe dirigente che non sia di magistratura.

Occorre aspirare a distinzioni di ruoli e funzioni che portino ad una collaborazione reale ed efficace e, in quanto tale, non “condizionata” da un rapporto di subordinazione di fatto, che troverebbe errata legittimazione nella valutazione annuale del magistrato capo dell’ufficio sull’operato del dirigente [30] e nel “rapporto funzionale tra presidente della conferenza permanente [ un magistrato]che comporterebbe [31] un inesistente “potere/dovere del presidente di esercitare una costante attività di vigilanza sul dirigente amministrativo”.

In un contesto responsabile di rispetto reciproco, superamento di autoreferenzialità e di fattiva collaborazione si eviterebbero i recenti - troppi – episodi in cui, aprioristicamente, i meriti si attribuiscono al magistrato capo dell’ufficio e le colpe al dirigente amministrativo.

È stato scritto [32], che molte delle novità normative della legge 160/2019 avrebbero potuto attuarsi per via “meramente amministrativa, senza necessità di modificare nessuna norma (né regolamentare né tantomeno legislativa)”.

E’ vero.

Ma è anche vero che gli effetti derivanti dalla nuova normativa si sarebbero potuti e dovuti raggiungere, da anni, attuando compiutamente l’art. 3, comma 2, D.lgs 240/2006 che, come scritto, prevede l’esclusiva competenza del Dirigente amministrativo ad adottare atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno.

Gli stessi effetti si sarebbero, e da anni, ottenuti semplicemente attuando, anche negli uffici giudiziari, l’articolo 17 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, con tutto quello che ne consegue compresa la soluzione in ordine alle competenze in materia di legge sulla sicurezza e igiene nei luoghi di lavoro.

La Dirigenza amministrativa ha, da sempre, manifestato malumori dovuti non a semplici e strumentali rivendicazioni economiche [33] ma nascenti dall’assenza del riconoscimento del ruolo, delle funzioni [34] e soprattutto della propria indipendenza, nel rispetto dei compiti attribuiti dalla legge.

Una macchina della giustizia che funzioni presuppone che ognuno faccia, e a tutti i livelli, quello per il quale è stato assunto e ha formato la propria professionalità; la gestione del personale e i relativi spostamenti richiedono una conoscenza globale dell’ufficio, delle esigenze e della complessità dei servizi, delle competenze professionali del personale che solo il Dirigente amministrativo può avere e garantire.

Il servizio giustizia non si risolve solo nell’attività dei magistrati, sarebbe riduttivo della complessità del servizio stesso e dell’impegno, tra problemi di ogni tipo, carenza negli organici compresa, delle migliaia di dipendenti amministrativi che giornalmente si adoperano per garantirlo,

E’ notorio come le attività di un ufficio giudiziario siano caratterizzate non solo dal supporto alla giurisdizione ma abbracciano sempre più ampi settori amministrativi, informatici, tecnici e contabili e, la stessa attività di supporto alla giurisdizione, comporti attività non giurisdizionali di esclusiva competenza, autonomia e responsabilità del personale amministrativo.[35]

L’entrata in vigore dell’articolo 1, commi 526 e 527, legge 23 dicembre 2014 che ha portato al subentro del Ministero della Giustizia nelle spese di funzionamento degli uffici giudiziari prima a carico [= anticipate] dei Comuni [36], dal 1° settembre 2015, ha aumentato le complessità della direzione diun ufficio giudiziario.

Oggi dirigere e gestire un ufficio giudiziario, specie in quelle realtà in cui i comuni, per questioni di bilancio, hanno limitato le collaborazioni [37], comporta specificità e competenze del tutto estranee alla giurisdizione e che solo la categoria della Dirigenza amministrativa ha, e soprattutto, garantisce.

Dare pienamente attuazione alle recenti novità in materia di gestione degli uffici giudiziari e alle finalità che, sembra, essersi dato il Legislatore comporta, inoltre, che alcune normative vadano riviste e adattate.

Va rivista la normativa relativa alle competenze della Conferenza Permanente, che deve essere quella per cui è nata, ossia organo di indirizzo non organo gestionale.

Vanno riviste le attribuzioni di datore di lavoro che, negli uffici giudiziari, non possono ancora rimanere in capo a magistrati che per legge non hanno competenze gestionali sul personale amministrativo.

Non possono ancora rimanere gli Uffici notifiche e protesti (UNEP), anche in considerazione della loro spiccata specificità amministrativa/contabile, sotto la direzione di un magistrato. [38]

Andrebbe abrogata la norma [39] che attribuisce al presidente del tribunale il coordinamento dell’ufficio del giudice di pace in relazione al compito di gestione del personale amministrativo.

 Va garantita la presenza del Dirigente amministrativo in tutti gli uffici anche mediante l’istituzione della vice Dirigenza [40].

È notorio che, riportiamo quanto scriveva il 6 novembre 2019 l’Associazione Dirigenti Giustizia [41] “le posizioni dirigenziali degli Uffici Giudiziari non sono state riviste dopo il DPCM 84 del 2015, né successivamente alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie.

Già ora non sono previste in tutti gli Uffici Giudiziari.

A dispetto delle richieste di copertura delle posizioni dirigenziali, espresse in varie occasioni dai capi degli uffici giudiziari, ne devono essere invece soppresse ben 56 (316 le posizioni in organico, 233 le coperte, 83 quelle scoperte per una percentuale del 26,27%).

E ciò in forza delle norme che hanno disposto negli anni scorsi tagli agli organici.

Per poter garantire in tutti gli uffici giudiziari il rispetto dei sopra descritti principi di separazione tra funzione giurisdizionale e funzione amministrativa non rimane che ricorrere alla norma di cui all’art. 2 bis del decreto legislativo 240 del 2006, comma aggiunto dall'articolo 4, comma 18, della legge 30 luglio 2007, n. 111, che dispone:

“2-bis. Con regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 4-bis, lettera e), della legge 23 agosto 1988, n. 400, e dell’articolo 4, comma 4, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono rideterminati, nel rispetto della dotazione organica complessiva, i posti di dirigente di seconda fascia negli uffici giudiziari anche istituendo un unico posto per più uffici giudiziari.”

L’attuazione dell’art. 2 bis del decreto 240, che permette di prevedere una posizione dirigenziale per più uffici giudiziari, può consentire di intervenire per dare un riferimento circa le funzioni dirigenziali a tutti i capi degli uffici, anche a quelli di Uffici meno importanti.

Potrebbero questi ultimi condividere il dirigente con altri capi degli uffici, sulla falsa riga di ciò che accade nei piccoli comuni con i segretari comunali.”

Per garantire l’immediatezza ed efficienza negli interventi, andrebbero predisposti gli strumenti normativi che dispongano un [obbligatorio] supporto agli uffici tecnici distrettualiper il funzionamento degli uffici giudiziari da parte delle articolazioni dell’Agenzia del Demanio di Stato, proprietario della stragrande maggioranza degli edifici in cui sono ubicati gli uffici giudiziari, e dei Provveditorati interregionali per le Opere pubbliche.

E, non da ultimo, occorre una ulteriore modifica normativa, indirizzata a una definitiva e piena attuazione del disposto di cui punto 1 dell’articolo 2 del Decreto Legislativo 25 luglio 2006, n. 240 ai sensi del quale “Il dirigente amministrativo preposto all'ufficio giudiziario e' responsabile della gestione del personale amministrativo, da attuare in coerenza con gli indirizzi del magistrato capo dell'ufficio e con il programma annuale delle attività di cui all'articolo 4 “sostituendo l’inciso “da attuare in coerenza con gli indirizzi del magistrato capo dell'ufficio e con il programma annuale delle attività di cui all'articolo 4 “con “da attuare in coerenza con le attività giurisdizionali, amministrative e contabili proprie dell’ufficio giudiziario “ridando centralità all’Ufficio in quello che è il suo vero compito: il servizio al cittadino.

Per superare l’attuale crisi degli uffici è indispensabile una reale attuazione delle modifiche normative e, soprattutto, superare supponenti posizioni di autoreferenzialità che di fatto acuiscono anziché risolvere i problemi.