Civile

Sommario:

A) Introduzione. – 1. Un breve excursus sulla “saga” dei risarcimenti dei crimini nazisti. – 2. Il giudizio di esecuzione innanzi al Tribunale di Roma. – 3. Il fondo per il risarcimento delle vittime del Terzo Reich: la formulazione normativa.  – 4. I dubbi di costituzionalità sollevati dal Tribunale di Roma. – 5. La modifica della normativa e l’intervento in giudizio della Regione Sterea Ellada.

B) La decisione della Corte costituzionale. – 6 La diversa tutela in fase di cognizione e in quella di esecuzione. – 7. L’evoluzione storica normativa e giurisprudenziale che ha portato all’ introduzione dell’art. 43. – 8. Dal diritto all’indennizzo al diritto al risarcimento: la rivoluzione della sentenza Ferrini. – 9.  l’infondatezza della prima questione di costituzionalità sollevata: il Fondo Ristori garantisce alle vittime dei crimini di guerra piena tutela. – 10. La seconda questione di legittimità: nessun sbilanciamento in favore della Germania. – 11. La terza questione di legittimità: non liquet.

C) La “saga” dei risarcimenti può dirsi conclusa?

A) Introduzione

La sentenza della Corte Costituzionale n. 159 del 2023, depositata il 21 luglio 2023, ha messo un nuovo punto fermo sull’annosa questione del diritto al risarcimento del danno alle vittime dei crimini di guerra e contro l’umanità commessi dalle forze del Terzo Reich nel corso del secondo conflitto mondiale.

La Corte, in particolare, si è pronunciata sulla legittimità costituzionale dell’art. 43 D.L 36/2022, convertito con legge 29/06/2022 n. 79, sollevata dal Giudice dell’esecuzione del Tribunale di Roma.

La norma in rassegna istituisce il Fondo per il ristoro delle “vittime dei crimini di guerra e contro l’umanità commessi dalle forze del Terzo Reich per la lesione di diritti inviolabili della persona, compiuti sul territorio italiano o comunque in danno di cittadini italiani nel periodo tra il 1° settembre 1939 e l'8 maggio 1945” e, al contempo, preclude l’esecuzione forzata sui beni di proprietà della Repubblica Federale Tedesca presenti sul territorio italiano.

La decisione della Consulta è l’ultimo capitolo (per ora) della, oramai ventennale, questione italo - tedesca relativa ai risarcimenti delle vittime del secondo conflitto mondiale e tocca, di nuovo, la questione dell’immunità giurisdizionale degli Stati esteri.

1. Un breve excursus sulla saga dei risarcimenti dei crimini nazisti

Com’è noto, negli ultimi anni si è sviluppato un costante orientamento giurisprudenziale volto a negare l’immunità giurisdizionale civile degli Stati esteri per gli atti iure imperii commessi in contrasto con i diritti fondamentali della persona.

Tale orientamento si è consolidato a seguito di azioni giudiziarie intraprese da cittadini italiani, volte ad ottenere il risarcimento dei danni subiti per i crimini di guerra e contro l’umanità commessi dal regime nazista durante il secondo conflitto mondiale.

La giurisdizione dello Stato italiano è stata riconosciuta, per la prima volta, dalla celeberrima sentenza Ferrini (Cass. SS.UU. 5044/2004).

Ciononostante, la sussistenza della giurisdizione italiana è stata, con forza, rifiutata dallo Stato tedesco, dapprima innanzi al Giudice italiano e in seguito di fronte alla Corte Internazionale dell’Aja.

I giudici della Corte di Giustizia Internazionale, con sentenza del 3 febbraio 2012, hanno accolto il ricorso proposto dalla Repubblica federale di Germania, riconoscendole l’immunità per gli atti iure imperii compiuti a danno di cittadini di altri Stati.

Nella medesima pronuncia, la Corte ha individuato un vulnus di tutela in capo alle vittime del Terzo Reich.

Per assicurare tutela risarcitoria alle vittime del nazismo, la Corte internazionale, ha invitato le due nazioni contendenti alla stipula un nuovo accordo italo-tedesco

Ciononostante, le due nazioni non hanno mai intavolato nuove trattative.

In adesione del dictum della Corte di Giustizia, l’Italia ha promulgato la L. 14/01/2013 n. 5, la quale, all’art. 3, ha negato la giurisdizione dello Stato italiano nei confronti di altro Stato sovrano nelle ipotesi in cui tale esclusione sia stata già decisa dalla Corte Internazionale di Giustizia.

Al contempo, la norma ha previsto un nuovo caso di revisione al fine di inibire l’esecuzione di sentenze, già passate in giudicato, pronunciate nei confronti di altro Stato dal Giudice italiano e in contrasto con Corte internazionale.

Sulla legittimità della norma, ora menzionata, si è pronunciata, con la storica sentenza n. 238/2014, la Corte costituzionale, la quale, attraverso i cd “controlimiti” (individuati negli artt. 2 e 24 della Costituzione) ha stabilito l’impossibilità d’ingresso, nel nostro ordinamento, dell’immunità giurisdizionale di uno Stato estero per gli atti iure imperii compiuti in violazione dei diritti fondamentali della persona.

Sulla scorta di tale pronuncia, la “saga dei risarcimenti contro i crimini nazisti” ha ripreso nuovo vigore.

In numerose sentenze, i Tribunali hanno condannato la Germania al risarcimento delle vittime dei crimini di guerra e contro l’umanità per i danni subiti tra il 1939 e il 1945.

La Repubblica Federale Tedesca, tuttavia, non ha mai dato esecuzione alle pronunce di risarcimento in parola, costringendo le parti vittoriose ad esperire i rimedi esecutivi previsti dall’ordinamento per soddisfare le pretese creditorie accertate in via giudiziale.

2. Il giudizio di esecuzione innanzi al Tribunale di Roma

A fronte del persistente inadempimento della Repubblica Federale di Germania, è stata instaurata procedura di pignoramento immobiliare innanzi al Giudice dell’Esecuzione del Tribunale di Roma.

In forza a tre diverse sentenze di condanna della Germania al risarcimento dei danni per le atrocità commesse nel contesto bellico, sono stati sottoposti a pignoramento quattro immobili di proprietà della Repubblica federale di tedesca (l’Istituto Archeologico Tedesco, il Goethe Insistut, l’Istituto Storico Tedesco e la Scuola Germanica).

Nelle more della procedura esecutiva è intervenuta la Regione Sterea Ellada in ragione dell’avvenuto riconoscimento, da parte della Corte d’Appello di Firenze, della sentenza di condanna della Repubblica federale tedesca al risarcimento a favore delle vittime di stragi avvenute nel territorio greco.

Avverso la procedura esecutiva, la Repubblica federale tedesca ha, dapprima, presentato istanza di sospensione sulla scorta dell’impignorabilità dei beni oggetto dell’esecuzione in ragione della loro natura pubblicistica[1].

Il Giudice dell’esecuzione presso il Tribunale di Roma ha rigettato l’opposizione applicando alla fase esecutiva i principi sanciti dalla Corte Costituzionale n. 238 del 2014.

La Germania ha, quindi, proposto reclamo.

Il Collegio ha rigettato l’impugnazione in ragione del mancato assolvimento dell’onere della prova circa il vincolo di destinazione pubblicistica dei beni pignorati.

La Repubblica tedesca ha, quindi, proposto un nuovo ricorso alla Corte Internazionale dell’Aja per l’asserita violazione dell’immunità giurisdizionale da parte dell’Italia.

Lo Stato italiano, in tutta risposta e anziché difendersi in sede internazionale, ha istituito il Fondo per le vittime del Terzo Reich, disciplinato dall’art. 43 D.L. 36/2022 la cui legittimità costituzionale è stata posta in dubbio dal Giudice dell’Esecuzione del Tribunale di Roma.

3. La formulazione normativa

L’art. 43 D.L. 36/2022 ha previsto l’istituzione del “Fondo per il ristoro dei danni subiti dalle vittime di crimini di guerra e contro l’umanità per la lesione dei diritti inviolabili della persona, compiuti su territorio italiano o comunque a danno di cittadini italiani dalle forze del Terzo Reich nel periodo tra il 1° settembre 1939 e l’8 maggio 1945”.

Il titolo di accesso al fondo è costituito da una sentenza di accertamento e di liquidazione dei danni ora menzionati o, in alternativa, da una transazione giudiziale stipulata previo parere dell’Avvocatura dello Stato.

Il comma 3 della norma ha previsto, “in deroga all’art. 292 c.p.c.”, l’acquisto di efficacia esecutiva delle sentenze solo dopo il passaggio in giudicato.

Ancora, il comma 3 ha sancito l’estinzione di tutte le procedure esecutive fondate su sentenze di condanna della Germania per i crimini commessi dal Terzo Reich nonché l’impossibilità di intraprenderne di nuove.

Secondo la lettera della norma, quindi, le ragioni creditorie delle vittime del Terzo Reich possono essere soddisfatte unicamente sul Fondo di ristoro.

È proprio sul 3 comma che si sono incentrati i dubbi di costituzionalità da parte del Tribunale di Roma che, con ordinanza del 1 dicembre 2022, ha rimesso la questione alla Consulta.

4. I dubbi di costituzionalità sollevati dal Tribunale di Roma

Le questioni di legittimità costituzionale si incentrano su tre punti principali:

a) In primis è stata denunciata la violazione degli articoli 2 e 24 Cost dal momento che la norma pregiudicherebbe il diritto alla tutela giurisdizionale nella sua fase esecutiva in ragione dell’impossibilità di iniziare o proseguire le procedure esecutive con irrimediabile pregiudizio delle ragioni creditorie.

b) Ancora, è stata sollevata l’incompatibilità con gli artt. 3 e 111 Cost. in quanto la norma violerebbe la parità processuale delle parti, creando un irragionevole sbilanciamento nei confronti della Germania: il 3 comma, a fronte dell’estinzione immediata delle procedure esecutive, non permette l’altrettanto immediato accesso al Fondo, stante la mancata emanazione del decreto ministeriale destinato a disciplinarne le modalità di accesso e di erogazione delle somme.

Peraltro, la formulazione normativa non lasciava intendere, al momento di rimessione alla Consulta, se il risarcimento liquidato in sentenza trovasse, o meno, piena soddisfazione nel Fondo.

c) Infine, è stata ravvisata l’incompatibilità del 3 comma dell’art. 43 con l’art. 3 Cost in quanto la norma preclude la tutela in fase esecutiva solamente ai cittadini italiani mentre, analoga disposizione non si rinviene per i cittadini stranieri aventi il proprio titolo di credito in una sentenza straniera, riconosciuta dall’ordinamento nostrano.

5. La modifica normativa e l’intervento in giudizio della Regione Sterea Ellada

Nel procedimento instaurato innanzi alla Consulta si è costituita anche la Repubblica Sterea Ellada, a tutti gli effetti creditore procedente in forza dell’exequatur delle sentenze greche di condanna emesse a carico della Germania per i danni causati ad alcuni cittadini greci.

L’intervento greco ha trovato giustificazione nella modifica normativa subita dall’art. 43 in sede di conversione: nella formulazione originaria la norma ha inibito l’accesso alla tutela esecutiva solo alle sentenze di condanna pronunciate per i crimini commessi a danno di cittadini italiani o comunque sul suolo italiano mentre, nella propria formulazione definitiva, la norma ha previsto l’impossibilità di procedere all’esecuzione forzata anche alle procedure fondate su sentenze straniere e la contestuale estinzione del giudizio di esecuzione.

L’impossibilità di esperire la procedura esecutiva non è stata, peraltro, compensata dalla possibilità di accesso al Fondo.

Nelle more della pronuncia della Consulta, il quadro normativo di riferimento è, dunque, parzialmente mutato: oltre alle modifiche, in sede di conversione della norma, ora menzionate, è stato emesso, con grande ritardo e a ridosso della pronuncia della Corte, il decreto interministeriale volto a disciplinare le modalità di accesso al Fondo e i criteri d’erogazione.

B) La decisione della Corte costituzionale

Fatte tali doverose premesse relative al quadro normativo di riferimento, si esamina, ora, la pronuncia del Giudice delle Leggi nelle parti più salienti.

In relazione alla prima questione sollevata, relativa alla compromissione di tutela giurisdizionale in fase esecutiva, la Corte opera una distinzione tra la fase di cognizione e la fase di esecuzione giudiziale.

6. La diversa tutela approntata nella fase di cognizione e in quella di esecuzione

Con riferimento alla fase di cognizione, la Corte richiama il proprio precedente del 2014 (sent. n. 238/2014), in base al quale l’immunità degli Stati, così come definita dalla Corte di Giustizia Internazionale del Tribunale dell’Aja del 2012, non trova spazio nel nostro ordinamento per gli atti iure imperii[2], costituenti crimini di guerra e contro l’umanità e ciò in forza del superiore “diritto al Giudice” da annoverarsi fra i principi supremi dell’ordinamento costituzionale, non suscettibile di deroghe o di interpretazioni restrittive.

Con riguardo alla fase esecutiva, l’immunità ristretta[3] degli Stati esteri non intacca la giurisdizione del giudice, stante la necessità di dare attuazione ad un provvedimento giurisdizionale volto al risarcimento di un diritto fondamentale compromesso, ma incide direttamente sui beni pignorabili.

In particolare, la Corte si riferisce ai beni destinati ad attuare la cd. funzione pubblicistica dello Stato estero che, sulla scorta della Convenzione delle Nazioni Unite siglata a New York nel 2004, non è possibile agire in via esecutiva su beni di proprietà di Stati Esteri aventi finalità pubblicistiche.

Ulteriore limite all’immunità ristretta degli Stati si rinviene nell’art. 19 bis del D.L. 132/2014 che ha stabilito l’impossibilità di sottoporre ad esecuzione forzata somme su conti correnti di titolarità degli Stati esteri destinate alla realizzazione di funzioni pubbliche.

Pertanto, nella fase esecutiva, il limite alla soddisfazione del creditore non si riscontra tanto nel difetto di giurisdizione, che resta sempre sussistente nell’accezione prevista dalla C. Cost n. 238/2014, quanto nel limite oggettivo alla pignorabilità dei singoli beni.

7. L’evoluzione del quadro normativo, giurisprudenziale che ha portato all’introduzione dell’art. 43 D.L. 36/2022

Una volta specificata la tutela giudiziale che presiede le diverse fasi del procedimento civile, la Corte si è soffermata sul contesto storico/normativo in cui l’art. 43 D.L. 36/2022 è stato inserito, onde verificare la legittimità costituzionale della definitiva compressione della tutela esecutiva operata dalla norma.

Seguendo la ricostruzione cronologica degli eventi, la Corte ha ricordato come, a norma dell’art. 77 del Trattato di pace di Parigi, l’Italia ha rinunciato, anche in nome e per conto dei propri concittadini, ad ogni pretesa nei confronti della Germania pendente alla data dell’8 maggio 1945.

Con il passare del tempo e l’emergere degli orrori perpetrati dal nazionalsocialismo nella loro interezza, si è avvertita “rispetto al generale tema di riparazione dei danni di guerra, come esigenza, peculiare e speciale, quella di apprestare un ristoro alle vittime dei crimini di guerra nazisti”.

Tale esigenza è stata avvertita dalla stessa Repubblica federale tedesca che, con gli Accordi di Bonn del 1961, ha versato la somma di 40 milioni di marchi allo Stato italiano volti ad indennizzare le vittime delle persecuzioni naziste.

La norma pattizia contiene altresì una clausola liberatoria sulla scorta della quale tutte le questioni oggetto dell’accordo si ritengono definite.

Le somme versate dalla Germana in virtù dell’Accordo di Bonn sono state ripartite, sulla base dei criteri individuati dal DPR 2043/1963, ai cittadini vittime della deportazione in ragione delle loro razza, fede o ideologia che hanno presentato la domanda entro il termine di sei mesi dall’entrata in vigore della normativa[4].

Tale emolumento ha costituito un indennizzo al pregiudizio subito e non un integrale risarcimento del danno.

A tale iniziativa indennitaria è seguita la L. n. 791/80 la quale ha riconosciuto la spettanza di un assegno vitalizio alle vittime di persecuzione naziste internate in un KZ (campo di stermino)[5].

Tale beneficio, infine, è stato reso reversibile con la L. 94 del 1994.

Ciò che è stato riconosciuto alle vittime (o meglio, ad alcune categorie di vittime) dei crimini nazisti è, quindi, il diritto soggettivo all’indennizzo, volto al ristoro dei danni derivanti dalla lesione di diritti fondamentali della persona.

8. Dal diritto all’indennizzo al diritto al risarcimento: la rivoluzione della sentenza Ferrini

Con la celeberrima sentenza Ferrini, il dogma dell’immunità dello Stato Estero per gli atti iure imperii commessi in violazione dei diritti umani è venuta meno.

Dopo una compiuta analisi della normativa consuetudinaria e dell’evoluzione della giurisprudenza di diversi Stati, le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito l’inesistenza dell’immunità dalla giurisdizione per atti compiuti da uno Stato estero nell'esercizio delle sue funzioni sovrane, quando tali atti costituiscono un crimine internazionale.

Tale pronuncia ha segnato un radicale mutamento di prospettiva: si è passati, infatti, da un diritto all’indennizzo del danno morale subito, al diritto ad un vero e proprio risarcimento integrale del diritto fondamentale compromesso.

Sulla scorta di tale mutato contesto, confermato dalla C. Cost. 238/2014, si è posto il problema dell’efficacia degli Accordi di Bonn e della clausola liberatoria in favore della Germania[6].

A fronte delle numerose sentenze di condanna della Germania al risarcimento dei danni cagionati nel contesto bellico, è intervenuto il legislatore italiano con l’art. 43 D.L. 36/2022.

La norma, secondo la Consulta, opera un ragionevole bilanciamento tra le opposte esigenze di tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali (artt. 2 e 24 Cost) e il rispetto degli obblighi internazionali – Accordi di Bonn richiamati dall’art. 43 D.L. 36/2022 – (art. 117 Cost.).

Il rimando contenuto all’Accordo di Bonn, presente all’incipit dell’art. 43, induce la Consulta a ritenere come l’Italia “in continuità con tale accordo (…) si fa carico (…) del ristoro dei danni subiti dalle vittime dei crimini di guerra, compiuti, dalla forze del Terzo Reich, sul territorio italiano o comunque in danno a cittadini italiani”.

Secondo la dottrina, pronunciatasi sulla formulazione della norma rimessa alla Consulta, l’esplicito riferimento agli Accordi di Bonn configura, più propriamente, un ripensamento dell’Italia sulla valenza di tale accordo pattizio finanche a giungere ad un ampliamento della sua originaria portata applicativa alla luce della giurisprudenza che ha riconosciuto il diritto al risarcimento degli IMI, finora esclusi da qualsiasi indennizzo.

Pare quindi che la “continuità con l’Accordo di Bonn” a cui la Corte Costituzionale fa riferimento, vada intesa non come una continuità nel senso prettamente tecnico-giuridico ma come una continuità storica e finalizzata a chiudere, una volta per tutte, la questione dei risarcimenti dei crimini di guerra attraverso il bilanciamento tra le opposte esigenze di ristoro delle vittime (tutte le vittime non solo alcune categorie) e il rispetto degli accordi internazionali.

9. L’infondatezza della prima questione di costituzionalità sollevata: il Fondo ristori garantisce alle vittime dei crimini di guerra una piena tutela

La Corte, richiamando i propri precedenti, ha precisato come la lesione della tutela giurisdizionale è ravvisabile solo qualora l’intervento del legislatore sia volto a frustrare definitivamente l’attuazione di un preesistente diritto.

Al contrario, è conforme al dettato costituzionale l’intervento del legislatore volto ad arricchire, seppur in modo non totalmente satisfattivo, la sfera giuridica degli interessati.

La norma istitutiva del Fondo ristoro sancisce, secondo la Consulta, il passaggio dal diritto all’indennizzo a quello al soddisfacimento integrale del danno.

L’art. 43 D.L. 36/2022 opera, infatti, un “meccanismo di traslazione dell’onere economico recato dall’obbligazione risarcitoria accertata con sentenza passata in giudicato”: in altre parole, l’obbligo risarcitorio passa, in fase esecutiva, dalla Germania al Italia.

Secondo la Corte, è l’intero danno liquidato in sentenza a trovare soddisfazione nel Fondo, al netto degli emolumenti già percepiti a titolo di indennizzi o benefici collegati ai crimini di guerra.

Il meccanismo previsto dall’art. 43 D.L. 36/2022 prevede, quindi, il risarcimento integrale, pieno e non condizionato del danno oltre che delle spese processuali liquidate in sentenza senza, peraltro, subire la limitazione dell’immunità ristretta, propria della fase esecutiva, legata alla pignorabilità dei singoli beni.

10. La seconda questione di costituzionalità sollevata: nessun sbilanciamento in favore della Germania

Con riferimento alla seconda questione, la Consulta, richiamando le ragioni già espresse con riferimento alla presunta violazione degli artt. 2 e 24 Cost., ne ha dichiarato la non fondatezza.

Il particolare, “l’assoluta peculiarità della fattispecie, che vede la necessità di bilanciamento tra l’obbligo di rispetto dell’Accordo di Bonn del 1961 la tutela giurisdizionale delle vittime dei suddetti crimini di guerra, costituisce ragione giustificatrice sufficiente per una disciplina differenziata ed eccezionale, la quale (…) segna un non irragionevole punto di equilibrio nella complessa vicenda degli indennizzi e dei risarcimenti dei danni da crimini di guerra”.

11. La terza questione di legittimità: non liquet

In relazione all’ultima questione sollevata, l’asserita violazione dell’art. 3 Cost, la Corte si è espressa con un sostanziale non liquet.

La modifica normativa intervenuta in corso di causa ha, infatti, reso impignorabili i beni tedeschi tanto a fronte delle sentenze italiane quanto a fronte delle sentenze straniere.

Di contro, la Corte ha ritenuto di non potersi pronunciare sulla nuova disparità di trattamento, questa volta a danno degli stranieri muniti di titolo esecutivo.

Come già evidenziato, a norma di legge, la mancata possibilità di esperire rimedi esecutivi sulla base di un titolo straniero non è controbilanciata dall’accesso al Fondo.

La Consulta, pur adombrando la sussistenza di un vizio di costituzionalità della disciplina così come formulata, non ha potuto pronunciarsi nel merito della questione in quanto fuori dal thema decidendum rimesso dal giudice ad quem.

C) La saga dei risarcimenti può dirsi conclusa?

Seppur la Corte costituzionale abbia fatto chiarezza su diverse problematiche sollevate dalla normativa in rassegna, altre sono rimaste sotto il tappeto, fra tutte l’azzeramento di tutela subito dalle sentenze straniere munite di exequatur.

Ulteriore problematica non affrontata espressamente dalla Corte si ravvisa nell’ipotesi di incapienza del Fondo al soddisfacimento di tutte le pretese risarcitorie accertate.

Se il presupposto per la costituzionalità della norma è configurato nel soddisfacimento della tutela risarcitoria delle vittime tramite l’accesso al Fondo, quid iuris in caso di incapienza?

Sebbene tale eventualità possa ritenersi remota, stante le rassicurazioni provenienti dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri circa la possibilità di adeguare il Fondo alle pretese risarcitorie riconosciute in giudizio, ad oggi il Fondo ha risorse limitate, derivate da fondi destinati al PNRR e del tutto insufficienti a soddisfare le numerose domande azionate.

Ulteriore problematica che potrebbe prospettarsi in futuro concerne la questione del termine di decadenza (un anno dall’entrata in vigore della norma) per l’avvio del contenzioso volto al riconoscimento di un diritto imprescrittibile.

È facile dunque presumere che la parola fine sulla “saga” dei risarcimenti ai crimini nazisti non è ancora stata posta.