Diritto Civile

Il Caso.it, Sez. Giurisprudenza, 190 - pubb. 01/01/2007

Fermo amministrativo e nullità del procedimento

Tribunale Mantova, 05 Settembre 2005. Est. Gibelli.

Omesso pagamento di cartella di pagamento derivante da crediti INAIL – Fermo amministrativo dell’autoveicolo – Controversia – Giurisdizione dell’A.G.O. – Sussistenza.

Riscossione coattiva – Espropriazione forzata – Fermo di beni mobili registrati – Assenza di decreto ministeriale di attuazione ex art. 86 D.P.R. n. 602/73 – Nullità del procedimento di fermo.

E' di competenza del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto l'impugnativa dell'atto col quale il concessionario della riscossione tributi abbia sottoposto un'autovettura al fermo amministrativo di cui all'art. 86 del D.P.R. n. 602/73 per crediti previdenziali. (Franco Benassi) (riproduzione riservata)

Deve ritenersi nullo il procedimento di fermo attuato sulla scorta dell’ art. 86 del D.P.R. n. 602/1973, a causa della mancata emanazione del decreto ministeriale attuativo che indichi le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di quanto previsto da detta norma. (Franco Benassi) (riproduzione riservata)

(omissis)

Pare potersi condividere l'orientamento secondo cui non sussiste nella materia de qua la giurisdizione del Giudice amministrativo specie alla luce della sentenza 6/7/2004 n. 204 della Corte Costituzionale (Cons. Stato Sez .V, ord. 24/9/2004 n. 7181).

Invero la tesi della giurisdizione di tale Giudice si basava sostanzialmente sul riferimento all'art. 33 del D. Lvo 31/31998 n. 80 come sostituito dall'art. 7 della legge 21/7/2000 n. 205 relativo alla materia dei pubblici servizi che comprendeva in base al comma 2 della lett. e) anche le controversie riguardanti "(. . .) le attività (. . . ) di ogni genere (. . . ) rese nell'espletamento di pubblici servizi (. . . )". 

La Corte Costituzionale come è noto con la sentenza n. 204/2004 ha dichiarato tra l'altro l'illegittimità del comma secondo della citata norma. 

Vero è che si è fatto anche riferimento all'attrazione delle controversie relative alla legittimità del fermo alla sfera della giurisdizione amministrativa generale di legittimità. 

La Suprema Corte a Sezioni Unite pronunciandosi in relazione all'art. 69 sesto comma del R.D. 18/11/1923 n. 2440 ha avuto modo di affermare che : ". . . a fronte di una norma di legge che dia alla pubblica amministrazione la possibilità di comprimere e degradare per scopi istituzionali il diritto altrui assume influenza, ai fini della giurisdizione, la distinzione tra la problematica inerente all'ambito di applicazione della norma stessa, con l'identificazione dei rapporti cui si riferisca e dei presupposti ai quali subordini il sacrificio di quel diritto, e la problematica, rispetto a vicenda inclusa nelle relative previsioni, circa il conformarsi del provvedimento in concreto adottato ai requisiti formali e sostanziali all'uopo fissati. L'una riguarda la sussistenza del potere autoritativo, l'altra la legittimità dell'atto che ne esprime esercizio. La controversia che investa la prima problematica, con domanda rivolta ad ottenere l'accertamento e la protezione del diritto soggettivo, previo riscontro dell'inidoneità a degradarlo dell'atto amministrativo reso in carenza di potere, e la consequenziale disapplicazione di esso, spetta alla cognizione del giudice ordinario o del giudice speciale preposto alla tutela del diritto medesimo; la controversia che investa la seconda problematica, con la denuncia di vizi e la richiesta di annullamento del provvedimento, fa valere una posizione d'interesse legittimo (anche se mira, attraverso detto annullamento, alla riespansione dell'interesse legittimo al livello di diritto soggettivo), ed è devoluta alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo. . . . (Cass. Civ. Sez. Unite 7/2/2002. n. 1733).

Si è però osservato anche che la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il suo "petitum" sostanziale, il quale deve essere identificato non tanto e non solo in funzione della concreta situazione richiesta al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della "causa petendi", ossia dell'intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice, con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale sono manifestazione: la giurisdizione del giudice ordinario non è pertanto esclusa neppure in presenza di una domanda giudiziale che contenga la richiesta di annullamento di un atto amministrativo, ove tale richiesta si ricolleghi alla tutela di una posizione di diritto soggettivo, in considerazione della dedotta inosservanza di norme di relazione da parte della p.a., fermo restando l'obbligo del giudice ordinario di disapplicare l'atto amministrativo (Consiglio Stato Sez. IV 27/12/2004 n. 8211; Consiglio Stato Sez. IV 27/12/2004 n. 8219). 

Una volta esclusa la giurisdizione del giudice amministrativo si tratta di valutare se sussista la giurisdizione del Giudice ordinario o quella delle Commissioni tributarie. 

Per sostenere la giurisdizione delle Commissioni tributarie si è osservato che la stessa viene meno solo ove si tratti di controversie afferenti atti della esecuzione forzata successivi alla notifica della cartella di pagamento. 

Essendo il provvedimento di fermo atto successivo alla notifica della cartella di pagamento si dovrebbe determinare se esso sia anche atto della esecuzione forzata. 

Atteso che, come è stato osservato, il fermo previsto dall'art. 86 del D.P.R. n. 602/1973 come modificato dall'art. 1 lett. q) del D. Lvo n. 193/2001 non è un atto col quale si inizia l'esecuzione - che inizia col pignoramento - ma una forma di misura cautelare preordinata all'esecuzione si è sostenuta la sussistenza della giurisdizione delle Commissioni tributarie le quali ai sensi dell'art. 7 comma 5 del D. Lvo 31/12/1992 n. 546 possono eventualmente anche non applicare l'atto amministrativo senza che lo stesso sia preventivamente valutato dal Giudice amministrativo. 

Perché sussista la giurisdizione delle Commissioni tributarie occorre però che la controversia abbia natura tributaria (art. 12 comma 2 legge 28/12/2001 n. 448) e quindi rientri tra quelle che,con o senza impugnazione di un atto dell'accertamento o della riscossione, attengono in via diretta ed immediata all'esistenza dell'obbligazione tributaria. 

Nel caso di specie si tratta di entrate non tributarie per le quali vige la normale disciplina dei crediti sottesi alla riscossione che sono crediti previdenziali e quindi la giurisdizione è del Giudice ordinario. 

La ricorrente sostiene anzitutto che il provvedimento di fermo sarebbe illegittimo in difetto del regolamento di attuazione cui rinvia l'art. 86 del D.P.R. 602/73. 

L'assunto è fondato. 

Il fermo amministrativo sugli automezzi è stato introdotto dal D.L. 3/12/1996 n. 669 il quale all'art. 5 comma 4 lett. E dispone: "dopo l'art. 91 (del D.P.R. 29/9/73 n. 602) è inserito il seguente articolo: 91 bis (fermo dei veicoli a motore ed autoscafi). 1. Qualora in sede di riscossione coattiva dei crediti iscritti a ruolo non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento dei veicoli a motore e degli autoscafi di proprietà del contribuente iscritti nei pubblici registri, la Direzione regionale delle entrate ne dispone il fermo.(... ) 4. Con decreto del Ministro delle Finanze, di concerto con i Ministri dell'Interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalità, i termini e le procedure per l'attuazione di quanto previsto nel presente articolo". 

Il D.M. 7/9/1998 n. 503 ha dettato le norme regolamentari di cui sopra. 

Successivamente il D. Lvo 26/2/99 n. 46 all'art. 16 stabiliva: " 1. Qualora non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento di beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, la Direzione regionale delle entrate ne dispone il fermo. 2. Il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne da altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede.

3. Chiunque circola con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti al fermo è soggetto alla sanzione prevista dall'art. 214, comma 8 del D. Lvo 30/4/1992 n. 285.4.

Con decreto del Ministro delle Finanze di concerto con i Ministri dell'Interno e dei Lavori Pubblici, sono stabiliti modalità, i termini e le procedure per l'attuazione di quanto previsto nel presente articolo". 

Da ultimo ulteriore modifica è avvenuta col D. Lvo 27/4/2001 n. 193 il cui art. 1 comma 1 lett. Q modifica l'art. 86 del D.P.R. 602/73 o meglio sostituisce l'intero primo comma col seguente: "1. Decorso inutilmente il termine di cui all'art. 50 comma 1 il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri dandone notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla regione di residenza". 

Con la nuova disciplina quindi l'ente esattoriale può provvedere direttamente al fermo del veicolo omettendo completamente il pignoramento semplicemente decorsi 60 giorni dalla notifica della cartella esattoriale. 

Il testo attualmente in vigore dell'art. 86 del citato D.P.R. è quindi il seguente: 

1. Decorso inutilmente il termine di cui all'articolo 50 comma 1 il concessionario può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, dandone notizia alla direzione regionale delle entrate ed alla Regione di residenza.

2. il fermo si esegue mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne dà altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede.

3. Chiunque circola con veicoli, autoscafi o aeromobili sottoposti a fermo è soggetto alla sanzione prevista dall'art. 214 comma 8 del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285.

4. Con decreto del Ministro delle finanze di concerto con i Ministri dell'Interno e dei Lavori Pubblici sono stabiliti le modalità i termini e le procedure per l'attuazione di quanto previsto nel presente articolo. 

La nuova disciplina quindi prevede comunque l'emanazione di un decreto di attuazione; tale decreto va ritenuto atto di normazione secondaria senza il quale è del tutto inapplicabile anche la norma primaria.

Invero, come è stato osservato, uno stravolgimento processuale quale quello rappresentato dalla modifica normativa del primo comma (nella parte in cui prevede che l'Amministrazione - ed anzi il concessionario terzo del servizio e quindi un privato - sia esonerata dal seguire le norme della procedura civile e possa procedere direttamente a pignoramento e senza essere soggetta ad alcun controllo giudiziario) deve essere rigidamente disciplinato nelle sue concrete modalità di attuazione; tanto che lo stesso legislatore prevede che il D.M. attuativo contenga "le modalità, i termini e le procedure per l'attuazione di quanto previsto nel presente articolo". 

Come pure è stato osservato, nella precedente disciplina ossia quella istitutiva e cioè il D.L. 31/12/1996 n. 669 era parimenti prevista l'emanazione di un decreto attuativo che è stato emanato (D.M. 7/9/1998 n. 503) e non c'è ragione di ritenere che l'attuale disciplina, ben più profondamente innovativa sul punto, non debba seguire la stessa regola; parimenti le conseguenze dell'inerzia dell'Amministrazione che a distanza di anni non ha provveduto all'emanazione del decreto non possono essere fatte ricadere sul cittadino. 

Non può condividersi la tesi sostenuta anche da parte convenuta secondo cui il precedente decreto attuativo (D.M. 7/9/98 n. 503) emanato per dare applicazione al D.L. 31/12/1996 n. 669 sia utilizzabile anche per dare attuazione alle norme successivamente entrate in vigore. 

Si deve invero condividere la tesi secondo cui i principi del nostro ordinamento consentono di ritenere caducato un regolamento di attuazione di una norma abrogata quale è stata nel caso di specie l'art. 5 comma 4 lett. E del D.L. n. 669/1996 (abrogata dal D. Lvo n. 46/99). 

In diversa materia ma in fattispecie simile alla presente la Suprema Corte del resto ha statuito che "l'obbligo della lavoratrice madre di dare comunicazione al datore di lavoro del periodo di astensione facoltativa dal lavoro di cui all'art. 7 della legge n. 1204 del 1971, essendo stato previsto soltanto con il regolamento esecutivo di tale legge, emanato con D.P.R. 25/11/1976 n. 1026, non ha avuto vigore per tutto il periodo compreso tra la data di entrata in vigore della legge stessa e quella di entrata in vigore de successivo regolamento, al quale non può attribuirsi in parte qua efficacia retroattiva fino alla prima di tali date, mentre è ugualmente da negare un'ultrattività del regolamento esecutivo (di cui al D.P.R. 21/5/1953 n. 568) della previgente legge 26/8/1950 n. 869 che pur conteneva (art. 20) analoga disposizione, essendo conforme alla natura propria di tale fonte normativa la cessazione della sua efficacia come conseguenza dell'abrogazione della legge di cui regola l'esecuzione ad opera di una legge posteriore, anche indipendentemente dall'espressa previsione di abrogazione dello stesso regolamento ad opera dell'art. 23 del successivo D.P.R. n. 1026/1976" (Cass. Civ. Sez. Lav. 3/1/1984 n. 9). 

Conclusivamente si deve ritenere che i D. Lvi n. 46/99 e 193/2001 non siano applicabili nel nostro ordinamento in difetto del decreto di attuazione allo stato non adottato. 

Quanto al periculum in mora si devono condividere le osservazioni della difesa della ricorrente di cui alla memoria 29/6/05 (pag. 7 e 8). 

Pertanto i fermi amministrativi disposti nei confronti delle autovetture della ricorrente sono da cancellare a spese della convenuta.

P.Q.M.

Visti gli artt. 669 sexies, octies e 700 c.p.c. ordina la cancellazione del fermo amministrativo prot. N. 1264/04 del 10/03/04 emesso da Uniriscossioni ed avente ad oggetto il fermo dell’autovettura *** (omissis)